董宣，字少平，是陈留（河南开封）圉（yǔ）地（河南杞县）的人。最初被司徒侯霸征召为官，政绩卓越，不断升迁至北海郡的郡相。
到任后，有个叫公孙丹的人，是北海郡的下属官吏，在当地是个大家族。
公孙丹家新盖了一处宅子。有算命的术士说，这个宅子得有人死才行。公孙丹就让他的儿子，当街随便杀了一个路人。把路人的尸体放在宅子里，充当要死的人。董宣知道后，立即命人收监公孙丹父子，直接处死。公孙丹的亲戚朋友三十几个人，带着刀矛器械，到官府鸣冤叫屈。董宣给公孙丹捏造了一个依附王莽逆党的罪名，又说这三十几个人有勾结海盗的嫌疑，全部收监打入死囚牢，然后派手下人水丘岑把这些人全部都杀了。
青州上司因为董宣滥杀过多，弹劾了董宣，水丘岑也被审查。后来，董宣下狱。在狱中的时候，董宣一天到晚都在诵读诗文。别说害怕，连忧虑都没有。到了拉出去准备行刑的时候，北海郡的同事官僚等人，给他准备了酒菜送行。董宣非常生气，说：“我董宣从来没有吃过别人做的饭，何况都要死了，不吃！”然后，上了囚车就走了。
当时，一块要被处死的有九个人。依次砍头到了董宣的时候，光武帝刘秀派了特使飞马赶来，要求法场刀下留人，暂时先押回大狱。特使审讯董宣滥杀无辜的案情，董宣如实做了回答。又说，水丘岑是受我指使，身不由己。我愿领死罪，希望能赦免水丘岑的死罪。特使如实禀奏后，光武帝刘秀下诏，将董宣贬为怀县（河南焦作市武陟[zhì]县）县令，并要求青州官府不要治罪水丘岑。后来，水丘岑官至司隶校尉（警备司令）。
后来，江夏郡有巨寇夏喜等人，聚众作乱。朝廷任命董宣，为江夏太守。到了江夏，董宣给夏喜等人写了一封公文，内容大致是：“朝廷因为我董宣手黑，敢于对不法之徒出狠招，所以任命我为江夏太守，领兵至此。收到公文以后，希望你们都认真的思考 一下自己的后路。”夏喜等人看到公文后，都相当害怕，降的降，逃得逃。外戚阴氏（汉光武帝最爱的女人，也是第二任皇后，阴丽华的家属），在江夏郡做都尉。董宣瞧不起他，有点轻慢。后来被穿小鞋，撤了江夏太守。
后来，朝廷特别征召董宣为洛阳令（首都市长）。
当时，湖阳公主（汉光武帝刘秀的姐姐）手下的仆人，青天白日，当街杀人。因为凶手藏匿在公主府中，洛阳的官吏们无法将其捉拿归案。后来公主外出，让凶手坐在自己的车上。董宣在夏门（洛阳城的北门）外的万寿亭，截停公主的车驾，一手拉住公主的马缰绳，一手提刀画地。往地上剁一刀，数落一条公主的过失。数落完后，呵斥凶手下车，当场格杀。
公主马上到皇宫，向光武帝刘秀告状。光武帝大怒，马上召见董宣，准备箠杀（就是鞭打至死，或者是乱棍打死）。董宣跪地叩头，说：“请让我说一句话再死。”光武帝说：“你想说什么？”董宣说：“陛下是大汉中兴的圣主，而纵容手下人滥杀无辜百姓，你还拿什么来治理天下呢？臣不须箠，请您让我自杀。”说完就在大殿的柱子上，咣咣撞头，血流满面。
光武帝赶紧让小太监拉住，让董宣给公主叩头认错算了。董宣跪在地上，说什么也不肯向公主叩头。光武帝让太监，硬按着董宣的脑袋，往下压。董宣两手撑地，说什么也不肯低头。
湖阳公主说：“你刘秀在当百姓做豪强的时候，收留亡命之徒，包庇死刑犯，当地的官吏都不敢登门，牛的不行。怎么现在当了天子了，连个县市长都管不了啦？”光武帝笑了，说：“当天子跟当豪强，可不能一样。”然后，对董宣说：“行，你脖梗子硬，你是硬脖子市长。到内府领三十万的红包，给我滚出去。”
回去后，董宣把光武帝赏赐的三十万钱，全部都分给了手下的各级官吏。从此，再弹压豪强，无不震栗恐惧。在洛阳京城中，有了一个绰号，叫卧虎。民间也有歌谣，说：“堂鼓（喊冤鼓，击鼓鸣冤的鼓）不鸣，董少平（董宣，字少平）”。
董宣治理洛阳五年，死在洛阳令的任上，享年七十四岁。光武帝派特使吊唁，只见一床布被蒙盖尸体，妻子在床边哭泣。家里的财产，只有大麦几十斗，一辆破车。光武帝很伤感，说：”董宣死了以后，我才知道廉洁到这种程度！“因为董宣曾经做过郡守，就赐以郡守的官服印绶收敛，以大夫礼安葬。任命董宣的儿子为郎中，后来官至齐国国相。
附录：后汉书卷七十七 · 酷吏列传第六十七
董宣字少平，陈留圉人也。初为司徒侯霸所辟，举高第，累迁北海相。到官，以大姓公孙丹为五官掾。丹新造居宅，而卜工以为当有死者，丹乃令其子杀道行人，置尸舍内，以塞其咎。宣知，即收丹父子杀之。丹宗族亲党三十余人，操兵诣府，称冤叫号。宣以丹前附王莽、虑交通海贼，乃悉收系剧狱，使门下书佐水丘岑尽杀之。青州以其多滥，奏宣考岑，宣坐征诣廷尉。在狱，晨夜讽诵，无忧色。及当出刑，官属具馔送之，宣乃厉色曰：“董宣生平未曾食人之食，况死乎！”升车而去。时，同刑九人，次应及宣，光武驰使驺骑特原宣刑，且令还狱。遣使者诘宣多杀无辜，宣具以状对，言水丘岑受臣旨意，罪不由之，愿杀臣活岑。使者以闻，有诏左转宣怀令，令青州勿案岑罪。岑官至司隶校尉。
后江夏有剧贼夏喜等寇乱郡境，以宣为江夏太守。到界，移书曰：“朝廷以太守能禽奸贼，故辱斯任。今勒兵界首，檄到，幸思自安之宜。”喜等闻，惧，即归降散。外戚阴氏为郡都尉，宣轻慢之，坐免。
后特征为洛阳令。时湖阳公主苍头白日杀人，因匿主家，吏不能得。及主出行，而以奴骖乘，宣于夏门亭候之，乃驻车叩马，以刀画地，大言数主之失，叱奴下车，因格杀之。主即还宫诉帝，帝大怒，召宣，欲箠杀之。宣叩头曰：“愿乞一言而死。”帝曰：“欲何言？”宣曰：“陛下圣德中兴，而从奴杀良人，将何以理天下乎？臣不须箠，请得自杀。”即以头击楹，流血被面。帝令小黄门持之，使宣叩头谢主，宣不从，强使顿之，宣两手据地，终不肯俯。主曰：“文叔为白衣时，臧主匿死，吏不敢至门。今为天子，威不能行一令乎？”帝笑曰：“天子不与白衣同。”困敕强项令出。赐钱三十万，宣悉以班诸吏。由是搏击豪强，莫不震栗。京师号为“卧虎”。歌之曰：“枹鼓不鸣董少平。”
在县五年。年七十四，卒于官。诏遣使者临视，唯见布被覆尸，妻子对哭，有大麦数斛、敝车一乘。帝伤之，曰：“董宣廉洁，死乃知之！”以宣尝为二千石，赐艾绶，葬以大夫礼。拜子并为郎中，后官至齐相。